【中文关键词】 “一带一路”建设；PPP项目；政府单方变更合同；变更条件；补偿

【摘要】 在PPP项目合同或者一些国家的法律中规定了政府有权单方变更PPP合同。政府有权单方变更PPP合同是由PPP项目的周期长和情况复杂等特点所决定的。政府单方变更PPP合同所涉及的法律问题主要包括政府单方变更PPP合同的适用条件、内容、限制和补偿。政府单方变更PPP合同应遵循公共利益、情势变更和物有所值的实体要件，也要依据合同约定的变更程序进行。 PPP合同应当直接规定政府可以请求变更PPP项目规模或性质的限制条件，政府单方变更权应受到未实质和根本改变合同内容的限制。政府在单方变更PPP合同时，应对私人主体作出一定的补偿，以弥补给私人主体所造成的损失。中国企业以政府和社会资本合作(PPP)模式参与“一带一路”建设时，应给予政府单方变更合同条款充分的重视，这是化解来自东道国政府的风险和维护自身权益的正确路径。

【全文】

一、问题的提出

笔者关注的法律问题是，PPP项目合同如何进行变更，尤其是政府方能否单方变更合同，政府单方变更合同的法律属性和内容是什么，政府单方变更合同需要遵循什么实体和程序要件，政府单方变更合同是否需要限制以及补偿等问题都需要进行理论上的澄清和解读。同时，这也是参与PPP项目建设的投资者最为关注的问题。

2017年5月14日，习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上指出：我们要建立稳定、可持续、风险可控的金融保障体系，创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作(作者注PPP)。[1]可以预料到的是，中国企业参与“一带一路”沿线国家的PPP项目投资会成为未来一段时间“一带一路”建设的主要方式。[2]中国企业能否控制好PPP项目投资的风险是决定“一带一路”投资成败的关键因素之一。其中，直接来自“一带一路”沿线国家政府的风险尤其要引起足够的关注，在此意义上，正确明晰政府单方变更PPP合同的法律问题，就不仅仅具有理论研究上的价值，更具有为中国企业参与“一带一路”PPP项目投资建设提供实践指导的意义。

二、政府单方变更PPP合同的法律属性与内容

公私合作伙伴关系(PPP)项目一般投资大，合同周期长，运营环境中不确定的风险因素较多，给PPP项目合同的设计和管理带来了严峻挑战。公私合作伙伴关系(PPP)合同是一种长期安排，通常为10到30年，甚至更长的合同。在长达10到30年间一定会发生各种合同双方都无法预测或无法控制的变化。不管合同签订时，合同各方如何尽其所能也无法准确预测未来10到30年间可能发生的各种风险和情势，更无法将这些风险和情势体现在合同中来予以应对，因此，公私合作伙伴关系(PPP)合同在本质上是不完全契约。经验表明，PPP合同安排需要一定程度的灵活性，以便在需要时可以对基础设施或相关服务进行变更。

如果在PPP项目周期中的某个时间点上需要改变公共基础设施或私人主体提供的服务，PPP合同却不能提供这样的灵活性，这将会给政府增加巨额成本。这种风险已被公认：“最近，一些关于PPP合同的报告强调了应该增加合同的灵活性，特别是考虑到用户需求可能会发生变化，而此种变化在刚性合同的情形下，有时会启动成本非常高昂的重新谈判程序。为适应用户需求的变化而增加合同的灵活性，对于PPP长期项目至关重要。同时，通过精心设计必要的限制潜在滥用的变更管理合同条款，这种灵活性是可能实现的。然而，增加合同的灵活性将不可避免地降低合同的可预见性，这对于私人投资者来说就是高风险，并会降低竞争选择过程中的有效性。”[3]通过经验积累，具有较完善PPP制度的国家和地区已经建立了引入一定程度灵活性的合同机制，为公共基础设施和相关服务的变更预留了空间。在不同程度上，现代PPP合同允许政府或私人投资者发起特定的合同内容变更。

在私法体系中，合同内容的变更一般都要经过合同双方共同协商和同意才能实现并产生法律效力。单方变更合同的内容受到严格的限制，甚至通常不承认合同一方可以单方变更合同。但是，在PPP项目合同实践中，一些国家规定了政府一方可以单方面变更合同内容，PPP项目合同中也包含了关于政府单方变更合同的条款，规定政府为了某种利益或者基于某种情势的变化可单方面变更合同，投资者需遵守执行。这里首先需要解决的问题是政府单方变更合同的法律属性如何解读，单方变更合同的内容会包括什么。

(一)政府单方变更合同的法律属性

对于政府为何有权和在何种程度上单方变更合同的法律属性，目前主流的理论主要是从PPP项目合同的法律性质着手进行解读。一种是将PPP项目合同视为公法合同(行政合同)，其认为PPP项目合同涉及公共产品，为了保护公众利益，除安排了经济条款外，还安排了行政条款，而政府可以单方变更合同就属于行政条款的一种。另外一种是将PPP项目合同视为私法合同(民商事合同)，其认为政府可以单方变更合同应从强制缔约和单方给付确定权来解读。

第一，行政合同的行政性和公共利益的优先性。在将PPP项目合同视为行政合同时，一些国家认为行政合同承载着公共利益，行政主体在履行行政合同中，基于公共利益的需要可以单方变更合同的内容。在法国法当中，整个行政契约理论的核心思想是公共利益居于优越地位，行政主体可以根据公共利益的需要随时变更契约履行标的或内容，甚至解除契约。法国行政契约法自始即以行政主体的公共利益代表的身份使其享有优势地位，并以此作为行政契约不同于私法契约的主要特征。根据法国法的规定，在情事变更的情况下，行政主体和相对人均享有变更和解除的权利。[4]但在公共利益可能受到重大损害时，行政主体可以独享单方变更行政契约内容的权利，即如果行政契约继续履行将产生不利于社会公共利益的后果，行政主体有权单方变更或者解除契约。在特许契约中，行政主体有权重新确定提供服务或者工作的性质以满足变化的公共利益的要求。

第二，民商事合同的强制缔约和单方给付确定权。[5]将PPP项目合同视为民商事合同时，无异于将PPP项目合同视为建设工程合同，而在建设工程合同中往往就包括了业主可以单方变更合同内容的条款。对于这种条款的法律性质，存在两种不同的意见：其一，强制缔约理论。该理论认为，建设工程合同中约定：“业主拥有指示变更的权利”的条款是属于当事人之间强制缔约的约定，只要业主提出变更的要求，承包人除了有正当理由外，都应予以承诺。如果承包人对于业主所提的变更要求都不予以承诺的话，势必造成业主须另外寻找承包人而导致工期迟延，并增加另行缔约成本。业主单方指示变更是变更合同的要约，而承包人因合同条款的约定而负有承诺的义务。业主的指示变更，因双方合意而成立。其二，单方给付确定权理论。该理论认为，业主指示变更是指合同约定或法律规定合同当事人一方拥有变更合同的权利，这种权利的性质解释上可认为是单纯形成权，不需要强制执行，不需要法院判决，只需要拥有权利一方完成需受领之意思表示，双方间的合同法律关系即发生得丧变更之效力。因此，合同除双方当事人合意变更之外，亦可依法律规定或合同约定的形成权行使而产生。

以上两种对政府单方变更合同的法律属性的认识可谓站在了对PPP项目合同定性为公法与私法合同相对立的两端，最终得出了不同的结论。实质而言，全面分析PPP项目合同所涉及的条款，其实不能简单地把PPP项目合同定性为公法或者私法的合同。准确地说，在PPP项目合同中既有体现公法内容的条款，如特许经营权的授予，也有体现私法内容的条款，如项目的建设与运营等。也就是说，在判断政府单方变更合同的法律属性时，主要是考量政府单方变更合同是基于行政权和公共利益，还是基于合同的约定和形成权。

(二)政府单方变更合同的主要内容

在PPP项目实施过程中，政府希望实施一项新的政策倡议或者对具体项目的需求发生变化时，都会考虑和要求单方变更PPP合同。如在关于经济性基础设施的PPP项目中，道路和水利部门的PPP项目构成了更广泛的基础设施网络的一部分，当政府试图改善更广泛的网络时，为确保该网络作为一个整体可以高效地运营，政府往往有必要对该PPP项目的组成部分进行变更。这种变更可能是相对罕见的，但对于最大限度地提高基础设施网络的经济效益是十分重要的。在由私人部门设计、建造、资金支持和维修养护，但由公共部门进行运营的社会性基础设施PPP项目(如医院和教育领域的PPP项目)中，私人部门对基础设施的建设与公共部门运营基础设施以提供公共服务之间紧密相连。由于政府运营需求的改变，为确保基础设施使政府能高效地提供服务，政府单方变更PPP合同就成为必要。在由私人主体运营的社会性基础设施PPP项目中，因政府请求而进行的变更不如政府运营的社会性基础设施PPP的变更频繁，产生变更的原因通常是政府服务的需求发生变化。每个PPP模式框架下，政府均有权单方请求对私人主体交付的公共基础设施和服务进行变更。[6]

依据合同自由和严守原则，只有合同双方协商一致才可以就合同的主体和内容进行变更，任何一方都无权单方变更合同的内容。但是，PPP项目合同因涉及公共产品，为了保护公众利益，在合同变更问题上与一般意义上的合同有所区别。因此，PPP项目合同变更的情况除部分可适用民商事合同一般原则外，还须给出合同变更的特殊说明和约定。有学者认为PPP项目合同的内容可分为不可变更的内容和可变更的内容。[7]涉及主体变更、协议性质变更、标的变更的情况，建议归为不可变更的范畴。[8]涉及随经济发展发生变化的费用性成本(如可变成本)变更、随管理体制发生变化的经济规则变更、随金融市场发生变化的经济参数变更、随市场供求发生变化的政府承诺事项变更、项目不同阶段的非实质控制股东变更、协议附件非核心内容(如标准和规范等)的变更以及因不可抗力事件发生变更的情况，建议归入明确可变更的部分(但仍需对方同意，含事先约定的)。[9]

在英国PF2合同标准文本中就PF2合同变更的内容作出了详细的规定(第11节)。[10]PF2合同的变更可以根据不同的方法来归类，以下分类有助于主管当局起草最适合于其领域变化模式的变更机制。服务领域的变更可以被分为：1.根据起因，合同变更可以分为：政府当局变更；承包商变更；法律变更。政府当局可能希望对其服务要求作出预期或意料之外的变更。在许多情况下，这种变化往往是由政府当局商业战略的潜在变化(例如，医院护理服务策略的变化)或立法的变化驱动的。[11]同样，承包商可能希望对服务要求本身进行修改(例如，提高效率)，或对提供服务的方式进行修改。各方的权利根据变更的起因而有所不同。例如，当局一般在运行期拥有不受约束的要求变更的权利，但在施工期则仅具有受限的能力。一般来说，承包商只拥有有限的权利来反对或拒绝进行变更，例如，如果接受改变会危及项目的经济性，或者使承包商不能履行合同规定的义务。2.根据时间，合同变更可以分为：施工期间；早期运行期间；稳态运行期间。按时间的变更，施工阶段的变更应尽可能保持在最低限度，除非在服务生效日期之前经过很长时间(如三年以上)，否则，当局通常不应改变其服务开始前的施工要求。在特殊情况下，承包商可能在施工期间(如果在施工计划中足够早地要求)较之服务开始后，更经济地吸收这种变更，那么，合同(在特殊情况下)应该纳入能反映这种可能性的条款。但一般来说，当局应努力确保施工期间不会发生重大范围变化，因为这将严重危害承包商交付项目的时间和预算的能力。3.根据价值，合同变更可以分为小额、中额、大额。按价值的变更，与交易的资本价值相比，大多数意料之外的变化往往价值较小。这种变化(特别是在住房领域)反映了在设施的详细设计和操作过程中需要满足不同的用户偏好(例如，基于教师的偏好而改变家具的布局)。中小价值变化需要相对快速，经济有效地进行明确，商定和实施，以避免用户将合同视为“不灵活的”，从而对用户满意度产生负面影响。相比之下，大额变更通常反映了合同签订时无法预料到的战略或政策的重大变化。因此，它们发生的频率往往较低，并且通常需要时间和成本来进行适当的尽职调查(来自当局，承包商和高级贷方)。当局应当考虑承包商在拒绝实施大额变更方面应当拥有怎样的权利(特别是在其会影响项目的风险状况时)，以及如何确保承包商透明的、公允的定价。4.根据影响，合同变更可以分为仅财务、仅工程、仅服务、工程和服务。按影响的变更：拟议的变更可能涉及设施管理服务的建设和/或变更。通常更容易适应仅与设施管理服务条款相关而不涉及额外建筑工程的变更。对后者来说，在如何实施变更问题上会出现各种商业问题。例如，如果存在新工程和现存设施的对接，需要承包商进行协调管理时，建设公司的选择就变得很关键。类似的，建筑区划的扩大(特别是在住房项目中)可能会对支付和绩效机制的校准以及项目的风险状况产生重大影响。这些都需要与承包商和高级贷方进行谈判。5.根据类型，合同变更可以分为用途或功能变更、容量或吞吐量变更、服务规格或性能标准变更：按类型的变更：与不同类型的变更相关的商业问题通常来自于其差异价值或影响。例如，使用或功能上的变化通常不会是大额的变化，甚至不会对工程或服务产生任何影响(如，对课堂时间表的更改意味着社区或第三方使用学校的时间也需要进行修改)。另一方面，量的变化几乎肯定涉及新的建设和更多的服务，并且往往价值很大。而服务规范或性能标准的变化则介于上述两者之间，而且变数更大——它们可能仅仅产生财务影响(例如，能源效率风险分担的变化)，或其可能涉及工程和服务。其他变更：有些情况下，双方之间的安排需要进行其他变更，且这些变更既不是针对服务，也不是针对工程或承包商的建议。这些变更不适用于审查程序或变更机制，但将涉及对双方谈判达成的合同的修改，并通过修订契约进行。对双方之间安排的完整性至关重要的是：所有这些修订以及所有可能实施的其他各种变更都将被清楚地记录，且合同作为仍在变化中的文件保持其完整性、连贯性和时效性。

在PPP项目合同中，通常可见工作范围变更条款，一般会作出如此规定：甲方(主办机关)如因政策变更或者重大原因须变更乙方(即民间机构)工作范围时，应先与乙方协商，但其变更涉及公共利益者，乙方应配合为之，惟甲乙双方应就变更之权利义务进行协议；尚协议不成，则依本协议提送协调委员会处理。依上规定，[12]政府可以基于公共利益就可以单方变更PPP项目合同中社会资本方的工作范围，社会资本方需要配合。在PPP项目合同中，由于政府方通常不需要关注项目建设中的细节问题，因此，通常仅就可能导致项目设计变更、范围变更等实质性变更的情形进行约定：政府方因规划调整、征地拆迁情况等可提出对本项目的设计、建设范围等进行变更。由于这类变更与当地规划调整、政策性要求以及征地拆迁的实际情况相关，项目公司通常必须接受这类变更，但应以相关政府部门批准为前提，且这种变更不得实质性扩大或增加PPP项目的合作范围。

三、政府单方变更PPP合同的实体与程序要件

对于政府可以单方变更PPP合同内容的规定，普通法系国家倾向于在PPP合同中以标准条款予以约定，而大陆法系的一些国家将这样的规定暗含在PPP法律中，或者普遍性的行政法律之中，而不会在PPP合同中明确规定。但是，无一例外的是，它们都要求政府单方变更PPP合同内容遵循一定的实体和程序要件。

(一)政府单方变更合同的实体要件

如上所析，政府可以单方变更PPP合同内容已经获得了大多数国家的认同，但是，这些国家也同时认同政府在行使权利时应符合一定的实体要件，应受到一定条件的限制，否则，极易造成权利的滥用。

1.公共利益原则

由于PPP项目多是涉及公共项目与公共产品，其存在是为了公众利益，那么，政府单方变更PPP合同内容也应出于对公共利益安全的保护。为此，在将PPP项目合同视为行政合同的大陆法系国家(如法国)就认为，行政合同的目的在于满足公共利益的需要。[13]而公共利益不是一成不变的，尤其是PPP项目长达10-30年的期限中，社会环境会不断发生变化，因此，政府有必要针对这些变化对合同的内容进行改变。但是，政府改变PPP合同内容只能在公共利益的必要限度内进行，不能改变与公共利益无关的合同内容，否则，就是对权利的滥用。普通法系国家没有区分公法私法，其没有行政合同，只把政府作为合同一方签订的合同称为“政府合同”，PPP项目合同应属政府合同的类别。普通法系国家一般以普通法合同理论来对待政府合同，为了实现公共利益与私人利益之间的平衡，形成政府合同的政府单方变更合同制度。如果履行合同时发现了更好地服务于政府项目的方法，为保护公共利益，可以由政府单方面通知对方当事人变更合同范围。英国法在遵从合同必须严守原则的基础上，也努力地为了政府将来可以根据公共利益的需要突破原来承诺的合同义务寻找理论根据。在公共利益需要并在契约条款中明确规定时，政府可以突破原来承诺的契约义务而享有单方变更权。

2.物有所值原则

PPP是政府采购和提供基础设施及公共服务的模式之一。在基础设施及公共服务项目规划和决策过程中，政府不能主观偏好某种采购模式，既不假设公共部门是最佳供给方，也不假设社会资本是最佳供给方，而应科学合理地评估不同采购模式，将全生命周期内的全部成本以及风险等因素考虑在内，比较哪种模式能够更经济有效地提供基础设施及公共服务。如果社会资本能比政府更经济、有效地实施，且可以通过公共利益检验，就应邀请他们提供基础设施及公共服务。这就是PPP项目中物有所值的本意和初衷。

物有所值的本意是钱花得值，通俗讲就是少花钱、多办事、办好事，一般翻译为“物有所值”。[14]这一概念主要源于20世纪90年代的英国。英国审计署把它定义为最优化利用可用资源以获取想要的结果，包括节约、效率和效果。节约是指谨慎地利用资源，从而节省费用、时间和精力，即所需资源的成本最小化，是从成本角度对投入进行度量；效率是指使用较少的成本、时间和精力而提供相同的服务，是生产率的度量、即度量从投入中获得多少产出；效果是指使用相同的费用、时间和精力而提供更好的服务或获取更好的回报，是结果的定性和度量，表明项目可否有效地实现预期目标。因而，物有所值即用来衡量投入的资金所获得的效果。

PPP项目模式相对于传统的政府独立投资与建设运维模式，在公共服务项目的全生命周期中，资金价值的提升为公私合作提供了增值与绩效的证明，能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。物有所值是公私合作项目评价的主要标准，如英国在2004年出台“资金价值评估指南”，要求采用物有所值评估方法，并规定只有公私合作物有所值时才可实施相应的项目采购。[15]一般说来，物有所值分析采用以公共部门比较标准(PSC)为基准的方法，该方法在定性方面主要考察公私合作是否比传统政府采购模式更能优化风险分配、提高效率、增加供给与促进创新，在定量方面主要考察公私合作是否切实降低了项目全生命周期成本。

在政府单方变更PPP合同内容时，也需要进行物有所值的评估，确保变更成本的花费物有所值。对于政府来说，要求一切采购行为在确保物有所值且结果透明的程序中进行，当政府对PPP合同内容进行变更时，PPP合同下的变更程序也应当使变更成本物有所值。英国PF2标准合同规定：[16]对于中等价值的变更，应当预先约定专业费用、运营管理费用、意外开支的标准限额，以及利润差价、专家劳动服务单价表、材料的市场价格和任何特定风险的开放式定价(第11.4.4.5节)。较大价值的变更可能会通过基准测试、公开投标或独立技术顾问进行定价。澳大利亚经济性基础设施原则规定：[17]变更必须在公开的基础上进行定价。如果双方不能就变更成本达成合意，可以由独立专家决定(第17.1节)。在运营阶段，政府可能要求私人主体通过招标程序对变更进行定价〔第18.3.1(c)节〕。私人主体因变更而获取的，例如在合同中是固定的〔第18.6(a)节〕。澳大利亚社会性基础设施原则规定：[18]变更必须在“完全透明的基础”上进行定价〔第19.3.2(b)节〕。如果变更成本低于特定值，则私人主体无权收取差价〔第19.6(b)节〕。如果双方不能就变更成本达成合意，则将由一名独立专家决定(在项目建设阶段)或为变更工程进行招标(在运营阶段)〔第19.3.2(d)节〕。南非标准化PPP合同规定：[19]变更的定价必须是透明的。如果变更将由分包商实施，私人主体必须进行竞争性报价程序。如果变更将由私人主体自行实施，则成本必须进行基准测试〔第50.3.10节〕。

在对PPP项目合同内容变更时，私人主体必须向政府提供实施变更所需费用的全部细节。开放式定价实现了私人主体成本的透明度，但并不提供成本的合理性及是否反映市场价格的指示信息。因此，PPP合同通常会提供另一种程序，如基准测试、竞争性招标或独立专家决策，以此来验证政府为较大变更的花费是否值得。澳大利亚社会性基础设施原则、澳大利亚经济性基础设施原则、英国PF2标准合同和南非标准化PPP规定就提供了确认变更成本的一系列选择，[20]包括基准测试、[21]竞争性招标[22]和独立专家决策。[23]使用这些方法的不同组合，以确保花费物有所值。

3.情势变更原则

情势变更原则，又称情事变更原则，是指在合同有效成立后至合同履行完毕前，因不可归责于当事人的原因而发生不能预料的情势变化，致使合同基础丧失或改变，如继续履行合同或维持合同效力，结果将有悖于诚实信用原则和公平原则，因而允许当事人变更或者解除合同的原则。诚实信用原则和公平原则都是情势变更原则的理论依据，情势变更制度是这两大原则的具体应用。情势变更原则，作为契约严守原则的例外，其适用具有补充性，是合同救济的最后选择。

在特许经营PPP合同中，由于项目周期长、投入大，不确定因素较多，而在项目生命周期内往往会发生各种市场或者其他因素的变化，这种变化超出了双方当事人在缔结合同时所能够预见的范围时，如果继续按照原合同履行，必然会使其中一方当事人的利益遭受明显的损害，这不仅有悖于公平原则，也可能使得合同的履行变得不可能，合同目的无法实现。此时，情事变更原则就可以为双方当事人提供一个解决问题的途径。

(二)政府单方变更合同的程序性要件

政府单方变更合同的程序设置具有防止政府恣意与保证理性选择的功能，使政府主导性权力的行使合乎理性、尽量避免给合同相对方造成不可挽回的损失。这一原则在世界上许多国家得到确立和广泛适用。政府单方变更合同的程序要件为：应当首先考虑通过双方协商一致达成合意来适应新的情况，只有在协商不能达成一致意见的情况下，才能考虑单方变更行政契约。在变更前，还应当事先告知契约相对一方，而且原则上应当采取正式的书而形式。此外，除非存在紧急情况，否则，行政主体还应当听取相对人的意见，必要时还须根据相对人的申请进行听证。

当私人投资者通过合同变更程序承担了一项政府所要求的合同变更时，PPP合同下的全部风险转移均适用于此变更。部分变更成本因而反映出这种风险转移的益处。为确保风险转移仍然有效，重要的是利用合同变更程序。一般而言，政府发起合同变更的具体程序如下：

第一，政府向私人主体提出变更要求。[24]英国PF2标准合同第11.3.3节规定，[25]通报及规范：当局提早将其要求变更的意图通知给承包商是很重要的(反之亦然)。变更协议书应当为早期通知制定明确的格式和时间，随后各方应本着善意进行合作，为变更请求制定详细的规范。该规范应尽可能地重新说明原始的输出规范，而不是另一个输出规范的替代。如果所需的工程或服务非常具体，特别是对于小额和中额变更输入规范可能更适合。当局应当在融资关闭时和承包商就提前确定的能被简单订购的小型工程和服务的目录达成一致(以预定价格，见下文)。然后可以按照合同的年份，通过将其编入适当的通货膨胀指数(如CPI或RPIX)，从而对这个目录的费率进行审查和更新。最终规范应由当局签署，并作为正式的变更请求(除非与承包商更改有关)，连同承包商合理要求的其他信息一起提交给承包商，以便针对变更制定一个设计解决方案和评估。为了增加灵活性，可以规定预先约定的技术和定价，以纳入或排除一些小型维护活动〔参见第11.3.8.4节(尽职调查)〕。

第二，私人主体作出回应，说明愿意承担变更的基本条件。[26]英国PF2标准合同第11.3.4规定，[27]承包商的评估：在承包商收到当局的变更要求后，一般应给予承包商合理的时间(取决于所要求变更的规模和复杂程度)，以通知当局是否拒绝执行该变更。[28]

如果承包商同意进行更改(或者在承包商提出变更请求的情况下，一旦达成最终意见)，变更协议书应当列出承包商提出设计解决方案(如需)以及变更成本预算的时间表，连同主管当局合理要求的批准变更的其他资料(“承包商评估”)。承包商的评估一般应包括承包商(酌情)对以下事项的意见：[29]

1.详细的执行时间表；[30]2.是否需要履行义务的救济，包括承包商在移交日期时交付以及在执行服务变更期间履行履约制度的义务；3.对服务条款产生的任何影响；4.合同和/或任何项目文件要求的任何修改；5.考虑到所需或不再需要的任何资本支出后任何项目的成本变动的预算；6.任何收益或损益；7.所需的任何监管批准；8.服务变更所要求的任何服务施工或运行方面的提议的认证方法，如果没有被第7节(服务和服务的开始)中规定的程序所涵盖。

承包商提交评估时间表的时间应当根据不同变更要求的规模和复杂程度而有所不同。变更协议书应该规定一个明确的(和较短的)时间表来回应对服务进行小额变更的要求，而涉及到中等到大额变更的时间表则可以根据两种情况的类型和复杂性，而在双方之间灵活地协商。

第三，政府既可以接受私人主体的回应(在此情况下，私人主体即继续实施该变更)，也可以拒绝私人主体的回应。私人主体应有充足的时间来准备对于政府初始提议的回应。如果该变更涉及物理基础设施的重大变化，私人主体通常需要与设计顾问和施工分包商进行商议。对于基础设施或服务的所有重要变化，私人主体的运营或维修分包商都需要考虑其提供的服务的影响，而私人主体的投资商则需要考虑一切风险和财政负担。

由于私人主体需要与分包商和投资商进行商议，从而了解PPP变更的全部影响，因此，变更请求的评估对于私人主体来说可能很昂贵。在私人主体收益以单一支付的形式获得的项目中，私人主体几乎没有能力负担这些费用。因此，私人主体可能不愿意接受和评估政府的变更请求。为防止这种情况的出现，一些PPP框架要求政府向私人主体对评估变更请求的成本作出补偿。例如，在澳大利亚社会性基础设施原则、英国PF2标准合同以及印度NHAI年金公路合同中，[31]如果政府选择不再进行变更，则必须向私人主体补偿部分或全部评估变更的成本。[32]

四、政府单方变更PPP合同的限制与补偿

政府依据PPP项目合同约定或者法律的规定可以行使单方合同变更权，但是，该变更权也受到一定条件的限制，并且在行使单方合同变更权时，也应给予合同相对方一定的补偿。

(一)政府单方变更合同的限制条件

有关政府变更请求权的一个核心问题是，政府可以请求变更的规模或性质是否应当存在一定的限制。政府希望保持高度的灵活性，从而可以请求进行任何必要的合同变更，以满足公共基础设施使用需求的增长或者运营要求的变化。与之相反，私人主体可能希望在交付、运营或维修养护公共基础设施过程中有尽可能少的中断或变化。私人主体的投资商可能会将变更视为潜在风险的来源。

合同变更实质上是在原有合同的基础上进行修改、补充，变更后的关系与变更前的关系在性质上不变，学说上称为具有“同一性”。换句话说，变更后的合同应与原合同仍具同一性，是合同的非实质变更。倘若该变更已使合同丧失同一性，则不再属于合同变更的范围，而应属于合同的更改，导致原合同关系的相对消灭，成立新的合同关系。虽然在一般情况下政府(业主)有权发出变更指令增减工程量或增加需要的附加工作，但政府(业主)并没有创设新的合同关系的权利。因此，其单方变更权应受到“同一性”的限制。

在一些国家制定的PPP项目合同的范本中规定了政府请求变更规模或性质的限制。英国PF2标准合同第11.2.8规定：[33]相比之下，大额变更(从经济价值考量)通常反映了合同签订时无法预料到的战略或政策的重大变化。因此，它们发生的频率往往较低，并且通常需要时间和成本来进行适当的尽职调查(来自当局，承包商和高级贷方)。当局应当考虑承包商在拒绝实施大额变更方面应当拥有怎样的权利(特别是在其会影响项目的风险状况时)，以及如何确保承包商透明的、公允的定价。第11.3.4规定：承包商有权按以下理由拒绝执行：[34]

(1)如果执行该变更会使得服务违反现有法律或者与良好的产业实践不符；(2)如果该变更会撤销任何合意(或执行服务相关变更所需的新的共识是不可获得的)；(3)如果该项变更实质上对承包商交付该服务的能力产生不利影响；(4)如果该项变更会对任何人的健康和安全造成不利影响；(5)如果其要求承包商在不合理的时间期限内执行该项服务的变更；(6)如果其(如果执行)会对项目的性质(包括其风险状况)产生实质性的不利影响；(7)如果当局没有法定权力或能力要求执行此类变更。

总而言之，在一些国家制定的PPP项目合同的范本中，政府可以请求变更规模或性质的限制反映了以下原则：其一，政府对于在PPP项目整个周期中请求变更的灵活性需求取决于项目的性质，且在社会性基础设施项目中这种需求通常大于经济性基础设施项目。其二，政府对于请求变更的灵活性需求取决于项目承接的背景。例如，相比国家公路，随着周边公路网络的发展，都市区的收费公路可能需要更频繁和显著的变更。

(二)政府单方变更合同的补偿支付

将PPP项目合同视为行政合同的情况下，认为政府单方变更合同增加了相对人的履约成本，所以，应给予合同相对人补偿。若基于公共利益的理由，行政机关必须调整契约之内容时，其相对人若欲配合以维持契约关系时，并非因之即需承受所有契约变更所造成的不利益。行政法院在承认单方变更权的同时，也赋予相对人请求补偿的权利。不论契约如何变更，原始契约所建立的财务平衡关系必须予以维持，此即法国行政契约法上的契约财务平衡原则。在美国的政府合同制度中，虽然承认行政主体有权基于公益而变更甚至终止契约，但同时也承认相对人有权要求政府补偿。至于补偿的范围，法国行政法院在单方变更权的相关案例中，特别强调行政机关必须完整补偿相对人因之所受的损失。美国规定在终止契约的情况下仅限于相对人履行契约已经支付的费用、已完成工作的报酬以及解决分合同请求的费用，但无权主张在私法合同中另一方合同当事人可以要求的预期利润或间接损失赔偿。

英国PF2标准合同第11.3.7规定，[35]资金和支付：主管当局通常对与当局变更相关的成本承担责任，并应确保相应的预算。如果主管当局对服务中的变更有承担或分摊成本的责任，则通常认为其应当承担：当取得阶段性成果或完成项目时，任何基本工程的付款将通过一次付清总额的方式支付；对服务的任何更改的付款应通过对单价的调整来进行。只有在有限情况下(如大额工程)，主管当局应当考虑担保另外的民间融资来资助变更成本的行为，是否值得担保该资金的额外成本和复杂性。[36]但是，承包商应该有义务付出合理努力，在需要的情况下寻求额外的融资(即使在实践中，此种情形可能仅限于向高级贷方融资)。

结语

PPP项目合同中一般都包含了这样的条款，即政府有权请求对私人主体交付的公共基础设施以及提供的服务进行变更。这样一些变更有的只影响公共基础设施，有的只影响私人主体提供的服务，还有的则对公共基础设施和服务均产生影响。政府单方面变更PPP合同应在遵循公共利益、情势变更和物有所值的实体要件下进行，同时也应在PPP合同中确立合同变更程序，确保合同变更更多体现平等协商的内容。 PPP合同应当直接规定政府可以请求变更规模或性质的限制条件，或者在合同没有规定政府可以请求变更规模或性质的直接限制时，应将合同变更限制在保护私人主体的风险/收益结果为前提的基础上。政府单方面变更PPP合同应对私人主体作出一定的补偿。 PPP合同应当包含一个确认变更成本反映市场价格的机制，以此作为补偿私人主体的一个标准。