划拨建设用地使用权抵押经历了从"需要经过审批" 到"登记视同审批" 再到"无需审批"三个阶段。当前国家政策允许当事人以划拨建设用地使用仅依法依规设立抵押权。《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发(2019) 34 号)指出，以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。审批手续结已经不是抵押合同的生效要件。考虑到实践中大量存在以划拨建设用地使用权上的建筑物设定抵押的情形，本条第1 款（担保制度解释50条1款）明确抵押合同不因没有办理审批手续而无效或者不生效，但在依法实现抵押权时，拍卖、变卖建筑物所得的价款，应当优先用于补缴建设用地使用权出让金。【参见《担保制度理解与适用》434-435页】

考虑到抵押权设定后在实现过程中依然会产生出让的效果，本案以《房屋买卖协议》所涉土地属于划拨用地却未获得政府审批为由认定不属于合法有效之合同，是否值得商榷呢?

裁判要旨

本案中，根据查明的事实，案涉土地为划拨方式取得，买卖双方签订《房屋买卖协议》，购买该土地上的房地产，应当报有批准权的人民政府审批。但直至起诉前，仍未获得政府的审批。因此，涉案《房屋买卖协议》不属于在人民法院查封之前已签订合法有效的书面合同。故买受人不具备《执行异议复议规定》第二十八条规定的排除执行的条件。

案例索引

《重庆大学附属三峡医院、重庆市万州禾丰实业有限公司再审案》【（2021）最高法民申1866号】

购买划拨土地上的房屋需要经过审批才能有效吗？

裁判意见

最高院认为：《执行异议复议规定》第二十八条规定：“金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。”根据该条规定，三峡医院提出的案外人执行异议应当同时具备上述四个条件，才能排除执行。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”本案中，根据查明的事实，案涉土地为禾丰公司以划拨方式取得，三峡医院与禾丰公司签订《房屋买卖协议》，购买该土地上的房地产，应当按照上述规定报有批准权的人民政府审批。但直至三峡医院起诉前，仍未获得政府的审批。因此，三峡医院与禾丰公司签订的《房屋买卖协议》不属于在人民法院查封之前已签订合法有效的书面合同。故三峡医院的申请不具备《执行异议复议规定》第二十八条规定的排除执行的条件，二审法院对此的处理结果并无不当，三峡医院的该项再审理由不成立。

《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经（1997）18号函的复函》载明：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。凡属于裁定中改变土地用途及使用条件的，需征得土地管理部门同意，补交出让金的，应在裁定中明确，经办理出让手续，方可取得土地使用权。”因此，虽然案涉土地使用权系以划拨方式取得，但在与土地管理部门取得一致意见的情况下，人民法院可以与地上物一并处置。案涉房地产的规划用途并不能影响执行程序中的财产处置，且执行程序中完全可以在不改变其规划用途的前提下进行财产处置。因此，三峡医院以此为由要求排除执行缺乏法律依据，该项再审理由不成立。

另外，关于三峡医院提出一审、二审法院分别收取案件受理费81800元不当的问题，《诉讼费用交纳办法》第四十三条规定：“当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉。当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核。计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正。”据此，三峡医院对一审、二审法院收取的案件受理费有异议，应当向作出决定的人民法院请求复核，故该事项不属于本案再审审查范围。