最高法院：拆除违法建筑不能超出必要限度

裁判要旨

1、责令限期拆除违法建设，不仅要明确违法建设的具体位置、范围等内容，还应当对相关建设进行甄别，将确因基本居住需要、为保障身体健康而在必要限度内进行的搭建暂时排除在限期拆除的范围之外。

2、违法建设不属于当事人的合法财产权益，对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿。但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物。建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申3854号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：郭桂军。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市朝阳区人民政府。住所地：北京市朝阳区日坛北街**号。

法定代表人：王灏，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：武力强，该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。

再审申请人郭桂军因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终3912号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

朝阳区政府于2015年9月23日作出朝政决字〔2015〕183号《行政复议决定书》（以下简称183号复议决定）。该机关查明如下事实：郭桂军为朝阳区十八里店乡十八里店村新村5排3号房屋的承租人。2015年4月，郭桂军在未取得任何相关建设规划许可手续的情况下，在其公租房东侧墙根处搭建彩钢房，并在其公租房西侧两户已经腾退、正在拆除的房屋上进行彩钢封顶恢复。当郭桂军自行搭建的彩钢房和彩钢封顶设施完成后，朝阳区十八里店乡人民政府（以下简称十八里店乡政府）于2015年4月21日对其作出并送达《责令停止建设通知书》（编号：2015048），告知其在十八里店二队建设的彩钢棚，未能出示乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证，责令其立即停止建设并接受进一步调查。同年4月23日，十八里店乡政府向郭桂军作出并送达《限期拆除违法建设通知书》，告知其于十八里店村二队的建筑未取得建设工程规划等许可手续，属于违法建设，要求其立即停止违法施工，并将在建和已经建成的违法建设在二日内自行拆除完毕，恢复原貌，逾期未拆除的，将依法查处。同年4月29日，十八里店乡政府对郭桂军自行搭建的彩钢房和彩钢封顶设施进行了强制拆除。郭桂军不服，于同年6月15日申请行政复议。该机关认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条的规定，十八里店乡政府具有负责查处本行政区域内违法建设的法定职责。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定：“违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设……乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。”郭桂军自行搭建彩钢房、彩钢封顶设施的事实，有其自认，且其未能出示相关许可审批手续，系违法建设。十八里店乡政府对郭桂军自行搭建彩钢房、彩钢封顶设施进行查处是依法履行法定职责，但查处程序不符合《北京市禁止违法建设若干规定》中关于拆除违法建设的程序性规定，属于程序违法。另，对于郭桂军提出的请求确认十八里店乡政府城管部门越权拆违的行政强制行为违法，赔偿因十八里店乡政府违反法定程序强制拆除行为给其造成的经济损失4.6万元或将暴力强拆房屋恢复原样的行政复议请求，因无事实根据和法律依据，不予支持。该机关据此决定确认十八里店乡政府拆除郭桂军违法建设的行为违法。

郭桂军不服朝阳区政府所作183号复议决定，向北京市第四中级人民法院起诉称，由于2015年4月29日十八里店乡政府擅自扩大执行范围、违反法定程序破坏性强制拆除的行为，给其造成巨大经济损失。其于同年6月12日以挂号信邮寄的方式向朝阳区政府申请行政复议，请求依据《中华人民共和国行政强制法》第六十八条的规定，由十八里店乡政府依法给予赔偿。朝阳区政府于同年6月15日收到复议申请。其于同年9月23日当面领取了183号复议决定。其对“违法建设”四字有异议，并认为在被腾退拆除的房屋上铺设彩钢板封顶的行为并不是违法建设行为，且也不在十八里店乡政府出具的《限期拆除违法建设通知书》的范围内。故请求依法判决确认朝阳区政府超期作出183号复议决定的具体行政行为不作为违法，并责令重新作出答复。

北京市第四中级人民法院一审查明如下事实：郭桂军于2015年6月15日向朝阳区政府申请行政复议，复议请求为：1.确认十八里店乡政府不提前五日在现场公告强制拆除决定的行为违法；2.确认十八里店乡政府未告知其实施强制拆除的时问、相关依据、当事人的权利和义务等的行为违法；3.赔偿因十八里店乡政府违反法定程序的拆除行为给其造成的经济损失4.6万元。朝阳区政府于同日收到后，于同年6月23日作出朝政复通字〔2015〕第229号《限期补正通知书》，并于同日邮寄给郭桂军。同年6月29日,朝阳区政府收到郭桂军重新提交的《行政复议申请》及补充材料，复议请求调整为：1.请求确认十八里店乡政府城管部门越权拆违的行政强制行为违法；2.请求确认十八里店乡政府不履行法定程序实施强制拆违的行为违法；3.赔偿因十八里店乡政府违反法定程序的强制拆除行为给其造成的经济损失4.6万元或将暴力强拆房屋恢复原样。同年7月3日，朝阳区政府作出朝政复受字〔2015〕第229号《行政复议申请受理通知书》并邮寄给郭桂军。同年8月27目,朝阳区政府作出朝政复延字〔2015〕第229号《行政复议延期审查通知书》，决定延长30日作出行政复议决定，同日向复议当事人进行了送达。同年9月23日,朝阳区政府作出183号复议决定。郭桂军不服，提起本案诉讼。

一审法院认为，（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，朝阳区政府作为十八里店乡政府的上一级地方人民政府，具有对郭桂军的行政复议申请进行审查处理的法定职权。（二）根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第四十一条、第六十八条的规定，在乡、村庄规划区内，应当取得乡村建设规划许可证而未依法取得进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律法规，北京市制定的《北京市禁止违法建设若干规定》规定乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，拆除违法建设应当履行限期拆除通知、公告强制拆除决定、通知当事人清理有关物品等程序，并将相关法律文书送达行政相对人以保障其知情、陈述和申辩等权利。在案证据显示，十八里店乡政府在复议程序中，未能提供证据证明其已经依法履行了上述拆除涉案房屋的前置程序，也没有依法作出发生法律效力的拆除决定，当属程序违法。故朝阳区政府作出认定十八里店乡政府拆除行为违法的复议决定正确，予以确认。（三）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，朝阳区政府依据十八里店乡政府提交的材料，认定涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可手续，不属于郭桂军的合法权益，且实施拆除过程未造成其他合法财产损失，并无不当。根据本案查明的事实，朝阳区政府未支持郭桂军要求十八里店乡政府赔偿拆除行为造成损失的主张，事实清楚，理由充分，予以支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）四中行初字第892号行政判决，驳回郭桂军的诉讼请求。

郭桂军不服，提起上诉。

北京市高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，朝阳区政府具有对郭桂军的行政复议申请进行审查处理的法定职权。（二）《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施前后，北京市作为直辖市，新建建筑物均依法实行规划许可审批制度。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，拆除违法建设应当履行限期拆除通知、公告强制拆除决定、通知当事人清理有关物品等程序，并将相关法律文书送达行政相对人以保障其知情、陈述和申辩等权利。本案中，郭桂军自行搭建彩钢房、彩钢封顶设施时，未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，十八里店乡政府对此进行查处系依法履行职责。但十八里店乡政府在复议程序中既未提供证据证明其依法履行了上述拆除涉案房屋的前置程序，也没有依法作出发生法律效力的拆除决定。故朝阳区政府作出认定郭桂军自行搭建彩钢房等系违法建设、十八里店乡政府拆除行为违法的复议决定并无不当，一审法院予以确认正确。（三）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，朝阳区政府依据十八里店乡政府提交的材料，认定涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可手续，不属于郭桂军的合法权益，且实施拆除过程未造成其他合法财产损失，并无不当。另，对于郭桂军提出的请求确认十八里店乡政府城管部门越权拆违的行政强制行为违法，赔偿因违反法定程序的强制拆除行为给其造成的经济损失4.6万元或将强拆的房屋恢复原样的复议请求，无事实根据和法律依据。朝阳区政府据此未支持郭桂军要求十八里店乡政府赔偿拆除行为造成损失的主张，理由充分，一审法院予以支持，亦无不当。（四）郭桂军于2015年6月15日申请行政复议，朝阳区政府自收到该申请后，先后作出《限期补正通知书》《行政复议申请受理通知书》和《行政复议延期审查通知书》并进行了送达，直至同年9月23日作出183号复议决定，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，未超过法定期限。一审法院认定朝阳区政府作出的183号复议决定正确并予以确认，并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

郭桂军向本院申请再审称，1.一、二审法院审理程序违法。就一审法院的审理程序违法和认定事实不清部分，二审判决未予评判；一、二审法院认定其应当承担主要举证责任，程序违法。2.一、二审法院认定事实不清。朝阳区政府未对拆除涉案构筑物的实施主体的职权进行审查；被拆毁构筑物的合法性存在争议；非法实施的拆除行为剥夺其对涉案房屋材料的所有权，拆除行为多拆，超出《限期拆除违法建筑通知书》规定的范围，造成其合法房屋漏水的情况至今未完全修复，其合法权益客观上被侵害。3.一、二审法院适用法律错误。4.一、二审法院违反公平公正原则判案。故请求撤销一、二审判决，指令一、二审法院重新审理或由本院审理。

朝阳区政府向本院提交意见称，1.二审法院对郭桂军的上诉意见进行了审查；2.在行政复议期间，郭桂军对赔偿请求负有义务提供相应的证据；3.其已对十八里店乡政府是否具有查处本行政区域内违法建设的职权进行了审查；4.其已对涉案建设是否属于违法建设进行了审查，且郭桂军认为不属于违法建设，但未提供相关证据。郭桂军认为一审法院未全面审查复议程序，缺乏依据。故请求驳回郭桂军的再审申请。

本院认为，本案被诉行政行为是再审被申请人朝阳区政府作出的183号复议决定。该复议决定以十八里店乡政府未履行前置法定程序为由确认该机关实施的行政强制拆除行为违法，再审申请人郭桂军对此并无异议，其起诉、上诉直至申请再审始终质疑的主要是三个问题：一是十八里店乡政府无权实施行政强制拆除，二是行政强制拆除超出了《限期拆除违法建筑通知书》规定的范围，三是其合法权益遭受损失未得到赔偿。本案应围绕这三个问题进行审查。

第一，关于十八里店乡政府是否有权实施强制拆除的问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡、镇人民政府有权责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条亦有类似规定。故十八里店乡政府具有查处本行政区域内违法乡村建设的法定职权，再审被申请人予以审查认定符合法律规定。再审申请人关于十八里店乡政府无权实施行政强制拆除的主张不能成立，本院不予支持。

第二，关于十八里店乡政府是否超出《限期拆除违法建筑通知书》规定的范围实施强制拆除的问题。协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，必须加强城乡规划管理。按照《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》的要求，不仅建设单位或个人进行建设活动不得违反城乡规划，行政机关制止和查处违法建设亦应依法进行。就本案而言，十八里店乡政府对再审申请人作出的《限期拆除违法建筑通知书》既是要求再审申请人在一定期限内为一定行为的行政决定，又是十八里店乡政府实施行政强制拆除的依据和前提。对于强制拆除的实施，十八里店乡政府应遵循《中华人民共和国行政强制法》《北京市禁止违法建设若干规定》等规定的程序要求，坚持严格规范公正文明执法，按照《限期拆除违法建筑通知书》认定的违法建设范围予以拆除。《限期拆除违法建筑通知书》载明的违法建设位于“十八里店村二队”，但未明确具体位置、范围等内容。对于其搭建的彩钢房、彩钢封顶设施未取得建设规划许可手续，再审申请人未予否认，但主张《限期拆除违法建筑通知书》所指的违法建设不包括其在房屋右侧未拆除房屋上为挡雨铺设的彩钢板，并提交十八里店乡政府控违办郝姓工作人员现场开具该通知书的全程录像为证。再审申请人的这种主张，在复议程序及一、二审诉讼中一再提出，理应引起足够注意。从城乡规划坚持以人为本、妥善处理和协调各种利益关系、维护人民群众根本利益的角度分析，再审申请人的该种主张并非不可能具有客观事实基础，即十八里店乡政府工作人员经实地查勘，对未取得规划审批手续的建设进行甄别，可能将确因基本居住需要、为保障身体健康而在必要限度内进行的搭建暂时排除在限期拆除的范围之外。再审申请人提交的该视听资料有助于确定《限期拆除违法建筑通知书》规定的范围，与案件事实具有关联性，一、二审判决未对此证据进行审核认定，即作出再审被申请人所作183号复议决定正确的结论，构成认定事实的主要证据不足。

第三，关于十八里店乡政府实施的强制拆除是否对再审申请人的合法权益造成损害的问题。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。再审申请人的财产权是否受到十八里店乡政府强制拆除行为的侵犯是判断其应否取得行政赔偿的要端。违法建设不属于再审申请人的合法财产权益，对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿。但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物。建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。再审申请人坚持主张十八里店乡政府实施破坏性暴力拆除，并提交违法破坏性强制拆除录像（附房屋内被侵犯相邻权的相关照片及拆除现场建筑材料被毁损的照片）为证。再审申请人提交的该视听资料亦属确定其享有所有权的建筑材料是否受到明显不合理、过度毁损的相关证据。一、二审法院未对此证据的关联性、合法性、真实性等进行深入审核认定，且十八里店乡政府是否超出《限期拆除违法建筑通知书》规定的范围实施强制拆除亦涉及赔偿责任问题，故一、二审法院对再审被申请人作出不予支持再审申请人行政赔偿请求的183号复议决定予以认可，亦构成认定事实的主要证据不足。

综上，郭桂军申请再审的理由部分成立，其再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令北京市高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华

 二〇一八年二月十三日

书记员　　孔冰冰