新修订的《发票管理办法》国务院令2010年第587号及《发票管理办法实施细则》国家税务总局令第25号已从2011年2月1日起开始施行。新办法及实施细则下对于发票违规行为的界定进行了多处修改。结合新办法及实施细则的相关规定，本文就企业比较关注的开具、保管以及违规用票的罚则等问题作一个说明。

　　新《发票管理办法》第三条本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。并且明确，发票所要具备的四个特征。
　　一是发票的合法性。新《发票管理办法》第四条规定，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。也就是说，发票无论其外在票面格式，内在构成要素和发票的印制要求，都是法律、法规所规定的。

　　二是发票的真实性。即是指发票所记载的内容是对商品交换活动最原始的反映，这是发票的本质特征。

　　三是发票的统一性。新《发票管理办法》第五条界定了发票的种类、联次、内容以及使用范围由国务院税务主管部门规定。发票的统一性是指同一时期，同一行政区域内，同一行业或同一经济性质的使用发票的单位和个人所使用的发票是统一的，发票的统一性要求税务机关在设计发票种类、式样时统一规定全国发票监制章的规格，印色和形状，统一发票用纸，统一发票的防伪标识。

　　四是发票的及时性。发票是一种经济信息的载体，它所反映的经济信息的使用价值是有时间性的。这就要求填写单位和个人在商品交换活动发生后，及时开具传递发票，以确保发票所反映的经济信息的时效性，同时也要求用票单位和个人不能超前或滞后开具发票。也就是说开具发票必须按照商品交换活动发生的时间和税务机关规定的时限进行。

　　发票的四个特征相互联系、相互依存，缺一不可，缺少了合法性，发票管理就失去了法律依据；缺少了统一性，就失去了发票管理的前提和基础；失去了真实性，发票就失去了存在的价值；没有了及时性，发票就不能准确、即使反映商品交换的全貌。

　　一、发票开具和保管新规及违规界定
　　新《发票管理办法》第19条-29条，以及新《发票管理办法实施细则》第24-31条，就发票的开具和保管的违规行为作了明确。主要包括以下几个方面：
　　1、“虚开发票”行为的界定
　　新《发票管理办法》第二十二条规定，开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。

　　这一规定增加“虚开发票”的行为界定，新规定更为严格。明确“介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票”也属于虚开。对虚开增值税专用发票的处罚，此前在国家税务总局转发《最高人民法院关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定〉的若干问题的解释》的通知（国税发[1996]210号）、国家税务总局关于严厉打击虚开增值税专用发票等涉税违法行为的紧急通知（国税函[2004]536号）、国家税务总局关于认真贯彻落实《国务院办公厅关于印发全国打击发票违法犯罪活动工作方案的通知》的通知（国税发[2008]128号）文件中有明确界定。

　　按照新《发票管理办法》第三十七条的规定，违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　2、不按规定使用发票行为界定
　　新《发票管理办法》第二十四条规定，任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品；（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；（三）拆本使用发票；（四）扩大发票使用范围；（五）以其他凭证代替发票使用。

　　上述规定对不按规定使用发票的情形进行了细化：比如第二款：知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输。第五款：以其他凭证代替发票使用。

　　3、开具红字发票的规定
　　新《发票管理办法实施细则》第二十七条规定，开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。

　　开具发票后，如发生销售折让的，必须在收回原发票并注明“作废”字样后重新开具销售发票或取得对方有效证明后开具红字发票。

　　按照上述规定，新《发票管理办法实施细则》将发生销货退回及销售折让情况分作两款进行细化规定，同时对发生销售折让分两种情形处理：一是重新开具销售发票的：必须收回原发票并注明“作废”字样，二是新《发票管理办法实施细则》增加条款需要开具红票的：须取得对方有效证明，这样对于企业发生销售折让的情况可根据实际情况处理，也便于操作。

　　4、发票不得跨省市使用政策
　　新《发票管理办法》第二十五条规定，除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法。

　　新《发票管理办法》第二十六条规定，除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。禁止携带、邮寄或者运输空白发票出入境。

　　新《发票管理办法实施细则》删除了原来“省际毗邻市县之间是否允许跨省，自治区，直辖市开具发票，由有关省级税务机关确定”的规定，意味着取消了省级税务机关的权利，一般情况下发票不得跨省市使用，但新办法也留了一个余地，规定除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，意味着国家税务总局保留了可以制定跨省市使用发票的权利。此外，将省市税务机关规定的使用区域列入发票管理范围，意味着省市如规定了跨市县的发票使用政策，均需按新《发票管理办法》的使用和携带政策执行。

　　5、安装税控装置及报税要求
　　新《发票管理办法》第二十三条规定，安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。

　　使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。

　　国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。

　　近年来，税务机关按照税收征收管理法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关也可借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，取得了良好的效果。

　　上述规定增加了安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据的规定。并指出，国家将推广使用网络发票管理系统开具发票，逐步强化税控，逐步取消手写票，从源头堵塞发票管理漏洞，解决发票漏税问题。根据国家税务总局此前公布的2011年税务部门规章立法计划，制定《网络发票管理办法》也在此之列。

　　二、发票违规罚则有重大变化
　　新《发票管理办法》第35-43条，以及新《发票管理办法实施细则》第34-36条就企业发票违规行为的处罚进行了明确。企业应关注以下五个方面：
　　1、将发票违规行为由6项细化为9项
　　新《发票管理办法》第三十五条规定，违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；（四）拆本使用发票的；（五）扩大发票使用范围的；（六）以其他凭证代替发票使用的；（七）跨规定区域开具发票的；（八）未按照规定缴销发票的；（九）未按照规定存放和保管发票的。

　　2、新《发票管理办法》第三十六条规定，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。

　　丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。

　　与原处罚标准1万元以下相比，新规定将跨区携带空白发票的处罚标准提高为1万元以上3万元以下。提醒总分机构和母子公司等关联企业要特别注意该政策的规定。

　　3、新《发票管理办法》37-39条对虚开和代开发票和倒卖发票等违法行为的处罚进行了明确。
　　新《发票管理办法》第三十七条规定，违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法代开发票的，依照前款规定处罚。

　　第三十八条规定，私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业，可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十九条规定，有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。

　　从上述规定可以看出，新《发票管理办法》提高了虚开和代开发票和倒卖发票等违法行为的处罚标准，由原处罚标准1万元以上5万元以下，新处罚标准提高为5万元以上50万元。同时延续了没收、罚款、移送三种行政处罚方式。

　　公安部最高人民检察院2010年下发的《关于印发<最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定[二]>的通知》，对公安机关经济犯罪侦查部门管辖的刑事案件界定了立案追诉标准，共92条，通知将界定案件类型定为“破坏社会主义市场经济秩序案”，通知第61-68条涉及发票的立案界定规定，这些也需要企业认真去学习和把握。

　　4、对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人处罚。
　　新《发票管理办法》第四十条规定，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。

　　新《发票管理办法实施细则》第三十五条进一步明确，《办法》第四十条所称的公告是指，税务机关应当在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况。公告内容包括：纳税人名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况。

　　上述规定实际是对企业发票违规行为给出了一个底线，即2次违规不但要罚，还要进行公示，这对于那些上市公司、大型企业集团及其领导的信誉和荣誉都会有一定的影响，特别是央企，更应该注意这一规定。

　　5、对违规行为连带责任的追究处罚
　　新《发票管理办法》第四十一条规定，违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。

　　企业虚开发票情形没有影响本单位的税收但影响上下环节税收的情形，是以往税务机关处罚的难点，这一条规定使得税务机关比较容易操作，也有法可依。